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Wieviel Demokratie verträgt die fdGO?

August 23, 2011
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Ein Beitrag von Doris Liebscher*

Alle klagen über die Extremismusklausel. Fast niemand redet über die Bekenntnisklausel zur Freiheitlich Demokratischen Grundordnung (FdGO). Warum? Und wer weiß, was genau das ist?

 Spätestens seit dem mutigen Schritt des Vereins AKuBiZ[1] ist sie in aller Munde: die „Extremismusklausel“, die in der Kritik zumeist unter „Bespitzelungsklausel“ firmiert.[2] Tatsächlich geht es um mehr: Um das Bekenntnis zur freiheitlich demokratischen Grundordnung, um eine inhaltliche Diskussion deren Gehaltes und damit um das eigene Demokratie- und Politikverständnis. Dass darüber kaum gestritten wird, sondern jeder Kritik an der Extremismusklausel das Bekenntnis zur Verfassung auf den Fuß folgt, zeigt, wie wirkungsmächtig der Extremismusdiskurs ist. Mein Anliegen ist eine politische Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Konzepten von Freiheit, Gleichheit und Demokratie, die über floskelhafte Bekenntnisse zum Grundgesetz hinausweist und die eigene Analyse und Kritik nicht staatlichen Behörden und nicht der Autorität des Rechts unterordnet. Dazu gehört zunächst das Wissen um Inhalte und Geschichte der fdGO. Mein Beitrag fragt vor diesem Hintergrund nach der juristischen und politischen Bestimmung der Begriffe Demokratie, fdGO, Extremismus und Verfassungsfeindlichkeit.

„Extremismus“ – Wer konturiert einen konturenloser Begriff?

In seinem vielzitierten Rechtsgutachten zur Extremismusklausel kommt der Verfassungsrechtler Ulrich Battis[3] zu dem Schluss, die Bespitzelungsklausel in Absatz 2 der Erklärung sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Unter anderem kritisiert den Begriff “extremistische Struktur” als zu unbestimmt, denn: “Es gibt keine juristisch eindeutige Definition des Begriffs Extremismus”. Trotz der Erkenntnis, dass es keine rechtssichere Bestimmung des Begriffs „Extremismus“ gibt, verwirft Battis das Konzept nicht. Er argumentiert lediglich, dass NGOs keine Bewertungen zugemutet werden könnten, für die sich staatliche Stellen „der Arbeit von ausgebildeten Spezialisten und Geheimdiensten bedienen“. Er zielt die Definition des Bundesamtes für Verfassungschutz, wonach Aktivitäten extremistisch sind, die “darauf abzielen, die Grundwerte der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu beseitigen”. Auch ein Rechtsgutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages (WD) stellt fest, dass der Begriff „extremistische Struktur“ nicht „ein Minimum an Konturen bietet“[4].

Zur „Rettung“ der Extremismusklausel schlägt das Gutachten eine „eindeutige Klarstellung“ dahingehend vor, dass damit „verfassungsfeindliche Organisationen bzw. solche, die sich gegen die fdGO richten, gemeint sind“. Der Unterschied zwischen „extremistisch“ und „verfassungsfeindlich“ bleibt unklar. Der Verfassungsrechtler Battis verwendet beide Begriffe in seinem Gutachten sogar synonym. An der inhaltlichen Bestimmtheit der fdGO hegen beide Rechtsgutachten keine Zweifel. Sie verweisen auf die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die ist aber, wie zu zeigen sein wird, alles andere als klar. Was bedeutet das für die Praxis? Entweder sind damit nur von den Gerichten als verfassungsfeindlich beurteilte Organisationen gemeint. Oder die Definitionsmacht darüber, wer „verfassungsfeindlich“ bzw. “gegen die fdGO“ ist und wer „ein guter Demokrat“, fällt der Verfassungsschutz, nach dessen Definition „fdGO-feindlich“ und „extremistisch“ ebenfalls identisch sind. So beißt sich die Katze in den Schwanz und keiner weiß eigentlich genau wovon die Rede ist.

Was ist eigentlich die fdGO und wer definiert das?

Die fdGO ist ein verfassungsrechtlicher Begriff. Er steht an mehreren Stellen im Grundgesetz, immer im Zusammenhang mit der Einschränkung von individuellen Freiheitsrechten und institutionellen Freiheitsgarantien, die die gleichberechtigte Teilhabe aller am demokratischen Prozess gewährleisten sollen, z.B. in Art. 10 Abs. 2 (zur Beschränkung des Brief- Post- und Fernmeldegeheimnisses), in Art. 18 (zur Verwirkung von Grundrechten), und in Art. 21 Abs. 2 (zum Verbot verfassungswidriger Parteien). Der Begriff „verfassungsmäßige Ordnung“ in Art. 9 Abs. 2 GG (zum Verbot verfassungswidriger Vereinigungen) wird synonym verwandt. Durch die Verpflichtung auf die fdGO sind also im demokratischen Prozess selbst bereits Verkürzungen seiner zentralen Freiheiten enthalten. Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes wurden diese Einschränkungen immer weiter ausgeweitet, statt anfangs drei enthalten heute sieben Grundgesetzartikel den fdGO Begriff.

Eine Definition der fdGO findet sich im Grundgesetz nicht. Wer definiert dann, was das ist? Die Verfassung ist die höchste Autorität in der Hierarchie der Rechtsordnung. Deshalb dürfen einfache Gesetze nicht gegen sie verstoßen. Die Interpretationsmacht über die Verfassung – und damit auch über den Inhalt der fdGO und über die Aussetzung fundamentaler Freiheitsgrundrechte wegen eines Verstoßes gegen die fdGO – haben nicht die Legislative oder die Exekutive, sondern das strukturell regierungsferne Bundesverfassungsgericht (BVerfG).

Eine Definition der fdGO nahm das BVerfG in den Urteilen zum Verbot der Sozialistischen Reichspartei von 1952 und zum Verbot der KPD 1956 vor.[5] Danach ist die fdGO „eine Ordnung, die unter Ausschluss jeglicher Gewalt und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.“[6]

„Man darf hieraus keine Bibelstelle machen“[7] : Kritik an der Definition

Kritisiert wird an dieser Definition zunächst ihre Entstehung. Das BVerfG hatte sie zu großen Teilen aus dem damaligen § 88 Abs. 2 StGB (heute § 92 Abs. 2 StGB) übernommen, aus dem Abschnitt der staatsgefährdenden Straftaten. Das Gericht hat damit eine bereits existierende Definition des Strafrechts zu Verfassungsrecht erhöht. Problematisch ist das besonders, weil mit dem fdGO-Begriff Einschränkung von Grundrechten einhergehen. Die Definition selbst lässt viele Fragen offen, die auch von den Gerichten und in der Rechtswissenschaft nicht einheitlich beantwortet werden. Sie bleibt größtenteils formalen Organisationsprinzipien, der konstitutionellen Komponente des Staates, verhaftet. Die inhaltlich-demokratische Komponente (Menschenrechte und Volkssouveränität) ist weitgehend unbestimmt. Zentrale Merkmale, z.B. die Gewalt- und Willkürherrschaft werden nicht näher präzisiert. Ein explizit antifaschistisches Bekenntnis ist z.B. nicht Teil der fdGO. Entgegen der weitverbreiteten  Auffassung, „die Grundrechte gehören zum Kern der fdGO“[8] , gehört auch nicht jede Bestimmung dazu. Das in Art. 14 GG geschützte Eigentum zählt z.B. nach herrschender Rechtsauffassung nicht zum Kernbestand der Verfassung. Die Forderung nach Abschaffung des Privateigentums ist danach keine Infragestellung der fdGO. Auch Art. 16 a GG z.B. darf kritisch zur Disposition gestellt werden. Und zwar in antirassistischer Absicht (Kritik an der faktischen Abschaffung des Asylrechts), aber auch in rassistischer Intention (Forderung der Abschaffung des Asylrechts). Die unpräzisen Formulierungen räumen den Staats- und Verfassungsschutzbehörden weitgehende Entscheidungsspielräume ein.[9]

Im Grundgesetz ist die repräsentative parlamentarische Regierungsform festgelegt. Die Volkssouveränität wird durch die Wahl von Abgeordneten und durch Organe der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtssprechung ausgeübt, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Nun gibt es genug Stimmen, die die repräsentative Demokratie als zu „undemokratisch“ i.S. umfassenderer Volkssouveränität kritisieren. Hannah Arendt stand der rein repräsentativen Demokratie kritisch gegenüber und forderte zum Beispiel Rätesysteme bzw. Formen direkter Demokratie.[10] Jürgen Habermas, Vertreter der deliberativen Demokratie, setzt sich für kollektive Entscheidungsfindung ein und plädiert für eine Repolitisierung der Öffentlichkeit angesichts der zunehmenden Zerstörung eines partizipativen, demokratischen öffentlichen Diskurses wegen dessen Besetzung durch staatliche und halbstaatliche (z.B. Parteien) Institutionen.[11] Was beide mit Vertreter_innen radikaldemokratischer Politikmodelle[12]  gemeinsam haben, ist ihre etatismuskritische (also staatskritische) und antiexpertokritische Position. Hannah Arendt eine Extremistin? Ein Blick in die Grundgesetzkommentare offenbart zumindest eine erschreckende Ignoranz der Verfassungsrechtswissenschaft gegenüber anderen Demokratie-Modellen. Einzelne Elemente unmittelbarer Demokratie auf Landes- oder kommunaler Ebene seien ja noch vorstellbar. Modelle, die „den Gedanken einer Herrschaft von Menschen über andere Menschen ablehnen“, werden dagegen pauschal als „leerer Traum“, „irreal“ und „Gefahr“ dargestellt, „das Volk“ bedürfe demgegenüber „besonderer Organe der Leitung und Willensbildung“.[13] Während Demokratiemodelle jenseits der parlamentarischen Repräsentation also nach herrschender Rechtsauffassung im Widerspruch zur Konzeption der fdGO stehen, soll es innerhalb dieses Modells freilich Spielräume geben. Spielräume, die den Kreis der an der Steuerung gesellschaftlicher Prozesse beteiligten Menschen allerdings verengen. Die grundgesetzliche Beschränkung des aktiven und passiven Wahlrechts auf deutsche Staatsbürger_innen über 18 Jahre gehört dazu. Im Zusammenhang mit einem immer noch auf Abstammung fokussierten Staatsangehörigkeitsrecht sind dadurch Millionen von Menschen in Deutschland von jeder demokratischen Mitbestimmung ausgeschlossen.

Fazit: Es gibt keine statische Definition

All diese Beispiele zeigen, dass nicht abschließend feststeht, was freiheitlich, gleich und demokratisch bedeuten. Es handelt sich erstens um interpretationsoffene Begriffe, die zweitens auch von Richter_innen und Rechtslehre anhand sich verändernder gesellschaftlicher Wertvorstellungen und politischer Anschauungen gefüllt werden. Sie sind weder zeitlos, noch weltanschaulich neutral. Angesichts dessen ist die Selbstverständlichkeit, mit der zur Zeit allerorts Bekenntnisse zur fdGO bzw. zu „wesentlichen Bestandteilen unseres Grundgesetzes“ gefordert, unterstellt oder abgelegt werden, unverständlich.

Neben dem fdGO-Bekenntnis fordert Absatz 1 der Extremismusklausel auch eines zu den „Zielen des Grundgesetzes“. Was das ist, ist auch nirgendwo eindeutig definiert. Es ist unklar, ob nur die fdGO oder auch andere Staatsziele und Verfassungsgrundsätze darunter fallen. Der Jurist Battis zieht zur Konkretisierung eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts heran. Das versteht darunter „die obersten Grundsätze der fdGO, wie sie in der Rechtsprechung des BVerfGs (…) festgelegt worden sind“. Der erste Absatz der Extremismusklausel ist damit nicht weniger als eine Dopplung! Ein Bekenntnis 1. zur fdGO und 2. zur fdGO. Battis versucht, diese grandiose logische und juristische Fehlleistung noch zu retten, in dem er erklärt, dass es „trotz dieser etwas umständlichen Formulierung“ für einen Träger „hinreichend erkennbar (sei), welches konkrete Verhalten von ihm verlangt wird“. Das naheliegende konkrete Verhalten angesichts solcher Klauseln erscheint mir dagegen: nicht fragen, nicht denken, einfach unterschreiben. Damit wird die Erzählung fortgeschrieben, ein demokratisches Grundverständnis und die fdGO seien per se identisch. Eine inhaltliche Beschäftigung mit ihren Elementen wird damit genauso obsolet wie die Diskussion über menschenrechtliche und demokratische Leerstellen. Sieht so Demokratieförderung aus?

Verfassungsfeindlich oder verfassungsstörend? Ideologischer Staatsschutz in der Praxis

Nun kann man einwenden, die fdGO sei ja nicht das ganze Grundgesetz, und Kritik zu üben sei ja weiter erlaubt. Beide Rechtgutachten stellen fest: Das Grundgesetz erzwingt von den Bürger_innen keine Werteloyalität, vielmehr sind Ablehnung und Kritik an der Verfassung, auch in ihren wesentlichen Elementen erlaubt. Als “verfassungsfeindlich” im Rechtssinne gilt erst ein kämpferisch agressives zielgerichtetes Handeln, das diese Ordnung, nicht nur in Teilen, sondern in Gänze beseitigen oder beeinträchtigen will.[14] Worauf kommt es in der Realität nun an, auf den Willen oder konkrete Handlungen?

Im Fall der Sozialistischen Reichspartei (SRP) begründete das Bundesverfassungsgericht das Parteiverbot mit deren offenem Bekenntnis zu „Rasse“-Staat und Führerstaat und der Wesensverwandschaft zur NSDAP. Im Gegenteil zur SRP, die noch 1951 bei den Niedersächsischen Landtagswahlen 11 Prozent, in einigen Gemeinden sogar über ein Viertel der Stimmen errungen hatte, war die KPD 1956 zum Zeitpunkt ihres Verbotes nahezu bedeutungslos und bekannte sich zur freiheitlichen Demokratie. Das Gericht erkannte sogar an, dass von der „Splitterpartei“ KPD keinerlei Gefahr ausgehe. Es verbot sie trotzdem. Die „aktiv kämpferische Haltung“ leitete das Gericht allein aus der inhaltlichen Bewertung von Parteiprogramm und Parteitagsreden ab. Dazu genügte es schon, dass die „die bürgerliche Demokratie kritisch analysiert und diese Ordnung als ‚Klassenideologie´, (…) als eine nur ‚bürgerlich, formale´, als eine Demokratie nur für die Ausbeuter´“ charakterisiert wurde. Verfassungsfeindlich sei die KPD wegen der „Untergrabung der inneren natürlichen Autorität und damit der Legitimation der fdGO“, der „Schmähung und Verächtlichmachung der Verfassungsordnung der Bundesrepublik“. Das Urteil zeichnet sich durch eine geradezu exzessive Auslegung einer demokratieverkürzenden Norm aus. Zur Rechtfertigung eines Parteienverbotes bedarf es danach keinerlei konkreter Aktivitäten oder Gefährdungen der fdGO, es reicht die vermutete Störung ihrer Legitimität. Aus der Gefahr wird Gefahrenprophylaxe, aus der Beeinträchtigung ein Propagandadelikt.

In der Folge des Urteils wurde der Präventionsgedanke noch ausgedehnt. Auch gegen Mitglieder und Anhänger_innen von legalen Parteien und Vereinigungen konnten z.B. Berufsverbote wegen Mitgliedschaft in „noch nicht verbotene Parteien“ verhängt werden. Als verfassungsfeindlich gelten seitdem Organisationen, die Anhaltspunkte liefern für Bestrebungen, die sich gegen den Bestand der fdGO richten (§ 4 Bundesverfassungsschutzgesetz). Die Definitionsmacht verlagerte sich zunehmend vom Bundesverfassungsgericht auf die Ebene der Exekutive, heute bestimmen die Innenministerien/der Verfassungsschutz, wer verfassungsfeindlich respektive „extremistisch“ ist.

Unter Berufung auf zentrale Passagen des KPD-Verbotsurteils kam auch das Bundesverwaltungsgericht 2010 zu dem Ergebnis, die Beobachtung des Abgeordneten der LINKS-Partei Bodo Ramelow durch den Verfassungsschutz sei zum Schutz der fdGO rechtmäßig.[15] Zunächst erklärt es, dass Kritik an der Verfassung und ihren wesentlichen Elementen ebenso erlaubt ist, wie die Äußerung der Forderung, tragende Bestandteile der fdGO zu ändern. Kritik an einem Bestandteil der fdGO müsse danach nur als „bloße“ Kritik unberücksichtigt bleiben, nicht jedoch, wenn sie verbunden ist mit der Ankündigung konkreter Aktivitäten zur Beseitigung dieses Verfassungsgrundsatzes oder mit der Aufforderung zu solchen Aktivitäten. Soweit zitiert auch das Rechtsgutachten von Battis das Urteil als Beleg dafür, dass ein Bekenntnis zur fdGO verhältnismäßig ist, weil ja “Kritik an Verfassungsnormen” weiter möglich sei. Eine genauere Lektüre des Urteils führt leider zum gegenteiligen Ergebnis. Konkrete verfassungsfeindliche Aktivitäten, die den Bereich der zulässigen Kritik verlassen, attestiert das Gericht u.a. der Linksjugend “solid”. Der “extremistische” Charakter von “solid” wird vor allem auf eine Veröffentlichung gestützt, in der die Gruppe “den Parlamentarismus als ‚Kasperletheater zur Legitimation kapitalistischer Verhältnisse´ verunglimpft.” Sie wolle das Parlament lediglich für ihre Zwecke instrumentalisieren, indem sie es als „Bühne (…) für den Kampf um eine gerechtere Welt“ nutze, der „schwerpunktmäßig außerhalb der Parlamente“ stattfinden solle. Als konkrete Aktivität reicht dem Gericht, der Versuch, ihren Einfluss innerhalb der Partei zu vergrößern, indem bei den Parteimitgliedern massiv um Unterstützung für die eigene Position geworben wird. Auch die programmatische Berufung auf das Karl Marxsche Zitat der „Überwindung aller Eigentums- und Herrschaftsverhältnisse, in denen der Mensch ein erniedrigtes, ein geknechtetes, ein verlassenes, ein verächtliches Wesen ist“, gilt dem Gericht als “tatsächlicher Anhaltspunkt für verfassungsfeindliche Bestrebungen”.

Nach dieser Logik lässt sich jede an Freiheit, Gleichheit und Hierarchieabbau orientierte Gesellschaftskritik, die nicht oder nicht ausschließlich auf die parlamentarische Demokratie, den bürgerlichen National-Staat oder ein kapitalistisches Ökonomiemodell setzt, als extremistisch diskreditieren, ungeachtet dessen, ob sich die Kritiker_innen klar gegen orthodoxen Marxismus-Leninismus, Stalinismus und autoritäre Staatssysteme wie z.B. die DDR positionieren. [16] Der Schutz von Freiheit und Demokratie kehrt sich so in sein Gegenteil.

*Dieser Beitrag ist eine gekürzte und aktualisierte Version des Beitrags mit selben Titel in der Veröffentlichung: Ordnung und Unordnung (in) der Demokratie.


[1] Vgl. „Annahme verweigert – Stellungnahme von AKuBIZ Pirna e.V.”, der aus Protest gegen die Unterzeichnung der Extremismusklausel den Sächsischen Demokratiepreis ablehnte, vom 09.11.2010.

[2] Auch als „Demokratieerklärung“ bezeichnet, gilt sie auf Bundesebene für die BMFSFJ–Programme  „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“ und „Initiative Demokratie stärken“ sowie das Programm „Zusammenhalt durch Teilhabe“ des Bundesministeriums des Inneren (BMI). In Sachsen ist sie Fördervoraussetzung für Mittel aus dem Landesprogramm „Weltoffenes und Tolerantes Sachsen“ der Sächsischen Staatsregierung, darüber hinaus wird in Sachsen eine Unterzeichnungspflicht für die Vergabe jedweder öffentlicher Fördermittel diskutiert. Teil 1 enthält das Bekenntnis: „Hiermit bestätigen wir, dass wir uns zur fdGO der BRD bekennen und eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit leisten.”Erst Teil 2 der Klausel enthält den Bespitzelungsauftrag: „Als Träger der geförderten Maßnahmen haben wir zudem im Rahmen unserer Möglichkeiten (Literatur, Kontakte zu anderen Trägern, Referenzen, die jährlichen Verfassungsschutzberichte des Bundes und der Länder etc.) und auf eigene Verantwortung dafür Sorge zu tragen, dass die als Partner ausgewählten Organisationen, Referenten etc. sich ebenfalls den Zielen des Grundgesetzes verpflichten. Uns ist bewusst, dass keinesfalls der Anschein erweckt werden darf, dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen durch die Gewährung materieller und immaterieller Leistungen Vorschub geleistet wird.“

[3] Ulrich Battis, Zur Zulässigkeit der „Extremismusklausel“ im Bundesprogramm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“, Humboldt Universität zu Berlin, 29. November 2010.

[4] WD 3-3000-505/10, Bekenntnisklausel im Zuwendungsbereich, Berlin, 13.01.2011, S.19.

[5] Die Definition wurde später in § 4 Bundesverfassungsschutzgesetz übernommen.

[6] BVerfGE 2, 1, (12f); BVerfGE 5, 85, (140).

[7] Einer der renommiertesten GG-Kommentare zur fdGO-Interpretation des BVerfG. Dürig/Klein, a.a.O., Art. 18 Rn 62.

[8] Vgl. z.B. Bundeszentrale für Politische Bildung, Grundrechte, http://www.bpb.de/themen/9P1OEH,0,0,Grundrechte.html.

[9] Erhard Denninger, a.a.O. S. 764.

[10] Vgl. Hannah Arendt: Über die Revolution, 4. Aufl. München 1994, S. 325f.

[11] Jürgen Habermas: Drei normative Modelle der Demokratie: Zum Begriff deliberativer Demokratie, in: Herfried Münkler (Hrsg.): Die Chancen der Freiheit. Grundprobleme der Demokratie. München und Zürich 1992.

[12] Vgl. Martin Nonhoff, Chantal Mouffee und Ernesto Laclau: Konfliktivität und Dynamik des Politischen, in: Ulrich Bröckling, Robert Feustel (Hrg.), Das Politische Denken, Bielefeld 2010, S. 33, 49; Jungdemokraten/ Junge Linke Hessen (Hrg.), Radikaldemokratiebroschüre, FfM 2003, http://www.jdjl-hessen.de/rdb_2003.pdf .

[13] Bruno Schmidt-Bleibtreu u.a. (Hrg.), Kommentar zum Grundgesetz, Einleitung, Rn 118.

[14] Vgl. BVErfG 5, 85 (141); zuletzt BVerwG vom 01.09.2010 Az. 6 A 4/09 m.w.N.

[15] BVerwG vom 21.07.2010, Az. 6 C 22/09, der Kläger hat Beschwerde gegen das Urteil beim BVerfG eingelegt.

[16] Vgl. i.d.S. auch INEX, Gegen den staatlich verordneten Antiextremismus, 03.03.2010, http://inex.blogsport.de

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